西方政党政府的分析性、经验性、规范性难题及其解答
——来自让·布隆代尔的启示
柴宝勇
摘要：自20世纪80年代以来，政党与政府的关系重新成为西方政治学界的一个研究热点。政党政府的涵义是什么，在政党政府中政党是否真的处于主导地位，政党政府的出现会不会产生“特殊利益”挑战“普遍利益”的难题？布隆代尔认为，政党政府应该有严格的概念界定，它特指政党在政府组成中占据重要地位的西方民主国家；政党政府越来越朝着政府政党的方向发展，政府在政党与政府的博弈中更多地处于一种主导地位；而政党的诸多面目自身就决定了政党政府所导致的“特殊利益”挑战“普遍利益”就将成为一个伪命题。布氏的解答，为我们更加清晰地认识西方政党政府的含义、意义及其发展趋势提供了较好的借鉴。
关键词：政党政府 分析 经验 规范
“政党的兴起无疑是现代政府最显著的标志之一。事实上，政党起了民主政府的缔造者的主要作用。政党创造了民主，倘若没有政党，现代民主是不可想象的。”〔1〕毋庸讳言，当代西方是一个政党政治为特征的民主社会，自近代民主制诞生以来，政党就同它发生了千丝万缕的联系。但是，无论是相对于民主理论研究的广泛深入，还是相对于政党政治实践的丰富多彩而言，政党理论的研究无疑是落后了，这一点在研究政党与政府关系的方面也有着明晰的体现。正如法国政治学家让·布隆代尔（Jean Blondel）所言，“当人们在论及西欧国家的内阁时，已经频繁地使用‘政党政府’一词，但是我们却很难精确地表述这个词的含义。” [2](P2)什么是政党政府？当今的西方国家究竟是“政党政府”还是“政府政党”（换句话说，政党与政府之间的博弈到底谁是胜者）？政党政府的出现会不会造成新的集权，对西方的权力分立的政治体制造成致命的影响？这就是西方政党政府理论面临的三个难题：分析性难题、经验性难题和规范性难题。本文以法国政治学家让·布隆代尔的理论为基础，试图对上述三个命题进行阐释和解答。
一、什么是政党政府？——政党政府的分析性难题
在当今大多数国家中，政党和政府在当代政治过程中都是不可缺少的要素，履行着非常关键的职能。近代政治发展的一个显著特征就是民主力量逐渐发展壮大，民主政治得到不断的发展和完善，传统的主
（一）国家、社会、政党、政府：四个纠结的概念
政党政府的难以定义首先来自国家、社会、政党、政府这四个概念的边界难以廓定。“国家”与“社会”的区别是一个老问题，从黑格尔开始，国家与社会的区分总是困扰着政治学者。在苏联剧变、东欧解体之后，这一问题被西方的一些政治学者重新提起，并频繁地出现在学术论争和政治论争中。在这场论争中，与“国家”有密切联系的“政府”的概念并没有过多地涉及；相反，“政党”这一概念却屡屡被提及，尤其是当他们对于1989年以前的社会主义国家进行评论时，“政党”几乎成为“国家”的同义词。
而在当代西欧与北美国家探析“政党政府”的概念和边界的时候，“社会”这个概念似乎并没有完全凸现出来，最多不过是以“选民”的存在基础出现。“国家”这个概念虽被较多地提及，但是主要是被当作政党在控制政府的过程中，要去争夺的一种资源，或者他们干脆就把“国家”被当作是“政府”的同义语〔此处插入页下注1〕。这些概念自身的混乱以及它们之间的相互联系与纠结造成了我们在研究中迷惘。为什么这些概念产生了混乱？一方面是因为这些概念的相互联系度很高，“已经没有什么概念能说明政党、利益集团和政府之间明确分工”〔4〕；另一方面是因为这些概念还没有被学者们发展到应用于经验性研究，只是停留在政治论述的层面上。而且，这些概念的意义都受到了历史文化传统的影响，具体到每个国家其历史含义都有所不同，甚至在一个国家内部都有不同的含义。
（二）国家领域中的政府与社会领域中的政党
虽然国家的定义纷繁复杂，但是大多数西方学者为了探讨问题的方便，基本认同马克思·韦伯的国家定义，把国家描述成为一种强制性的组织，这个组织建立了一种行政和法律秩序，在特定的领土内垄断了对暴力的合法使用，以强制实施自己的命令[2](P34)。而且，韦伯还进一步提出了行政秩序和法律秩序，即一部分是作为工具的国家——权力国家，一部分是作为法律秩序的国家——法律国家。政府其实是权力国家的表达而存在，法治国家通过对国家内其他机构的权力的认可，限制了政府的活动范围。
如果用强制性的成员资格来界定国家的话，那么社会的特征就是自愿联合和多元化。实际上，虽然国家与社会也是有着一定的联系的，但是一般意义上而言，国家与社会是一组相对的概念。“如果将社会视为某种不受国家控制的领域，或者是没有固定领土的、未联合在一起的领域，那么我们不涉及国家就很难界定社会。”[2](P35)有学者把社会区分为三种：公民社会（利益、价值观）、政治社会（选举）和经济社会（市场），这三种社会与国家机构和法治一起构成五个领域。公民社会中自发组成的团体之一就是政党(此处插入页下注2)。正如政府是国家的一部分一样，政党就是社会的一部分。正是因为国家总是试图控制社会，或者说在当代社会，政党总是试图通过控制政府来获得国家的资源，改变国家与社会之间关系的走向，才使得四者的界限难以划分。
（三）政府、政党与政党政府
政府的概念有大、中、小之分，同时也具有“代表性”和“行政性”两种面目，“由于政府处于代表和管理的交汇点上，所以它在政治上和制度上都占据了独特的地位。一方面，政府是民主国家代议阶梯的顶层；另一方面，它又位于庞大的国家机器的顶端：正是由于这个原因，在有些国家，政府仍被称作是‘行政机构’。”[5]而实际上，西方学者在探讨政党与政府的关系时，他们一般把政府仅仅局限于中央内阁，地方政府以及庞大的官僚机构并不包括在内。西方政府实行的“政务官”与“事务官”的分途实际上也为这种界定提供了经验基础。虽然政府也具有“代表性”的面向，但是相对于议会而言，它主要是一个行政机构。
政党的构成要素也是纷繁复杂，有“作为议会机构的政党”、“作为成员组织的政党”、“政府中的政党”、“选民中的政党”等多种面目。民主生活的复杂性导致了政党内部产生分化，虽然政党的各个要素和组成部分之间互相提供了各种类型的资源，但是由于它们各有特定的目标和利益，他们彼此之间也形成了一种制约。在与政府对应讨论时，布隆代尔等人提出了一种“支持性政党”的概念。“支持性政党”要具备以下前提条件：重要的政党数目较少、政党受到纪律约束、政府获得立法机构的多数支持。因此“支持性政党”这个概念主要适用于“合乎规范”的英国或英联邦国家。一旦偏离这种“纯粹的”模式（英国和英联邦的某些实际情况也有所偏离），支持性政党的概念就变得模糊了[2](P5)。
政党和政府的构成要素的复杂性、多面向性，也导致了政党政府概念界定的困难。是否只要有政党的政府都可以称之为政党政府？在西方学者的语境中，政党政府的称谓是有一定的前提和基础的。首先，政党政府的基础是有竞争性选举的民主国家。在西方学者看来，所谓“非民主国家”，要么没有政党、要么政党同国家高度一体，讨论政党政府的问题就失去了针对性和现实意义。其次，政党政府的划分有典型性和非典型性之分，所谓典型性的就是以英国为代表的内阁制国家，非典型性的就是以美国为代表的总统制国家。在这两者中间的西方国家大多数都具有政党政府的某些特征，但是具体政府的“政党性”却有着程度的不同。实际上，一个政府的“政党性”不能仅仅从政府的政策是否体现了政党的意志和纲领方面来衡量，而是要从政治任命、政治交易等是否体现政党作用等方面来全面衡量。西方学者理查德·卡茨认为政党政府应该满足三个条件。第一，“根据政党的纲领，通过选举来选拔人员，由他们来制定政府的所有重大决策，或者政府的决策者由他们来任命并对他们负责”。第二，“如果存在‘一党’政府，那么执政党制定决策；如果存在联盟政府，则由各政党协商制定政策。”第三，“最高官员（如内阁成员，尤其是总理）必须在本党内选择，并通过他们所属的政党对人民负责”[6]。虽然说这只是一种理想的类型，但是为我们衡量政党的“政府性”或者政府的政党性提供了一个较为全面的标准。
二、政党政府还是政府政党？——政党政府的经验性难题
在以往的西方政治学中，政党政府的问题之所以没有引起足够的重视，一方面是受社群主义的影响，认为现在利益集团主要支配着政策的制定过程，结果造成诸如议会、政党和政府这类民主机构受到损害；另一方面，则是因为政府只是政党的工具，问题清晰明了，根本不用分析。密尔曾经在《代议制政府》中分析道，在英国政党政府中，首相是由议会任命的，首相是政党的领袖，而政党的政策总是会得到议会的支持。二十世纪六七十年代的大多数政党理论家对于这一论证似乎也深信不疑。
而实际上，这种“理想”的政党政府模式只是西方学者的一种理论推演，没有经验上的支持。他们高估了政党的“重要性”，而低估了政府的作用，也低估了政府抵制政党影响，并反过来向政党施加影响的能力。我们可以从制定政策、人事任免以及难以涵盖在二者之内的政治交易(此处插入页下注3)三个方面来分析到底是“政党政府”还是“政府政党”。
首先，在制定政策方面，西欧国家中政党对政府的依赖程度往往比人们想象的要大，尤其是在外交政策、国内一些紧急政策的制定上政府力量体现得尤为明显。政府和政党都参与了决策。但是，“由于政府在决策中的特殊权力，由于它创制了那些需要议会同意的政策，以及由于它领导了行政机构，它自然在这一领域占据了关键的位置。”[2](P177)布隆代尔对于八个西方国家的涵盖经济、政治、文化、外交领域的50项政策进行分析，结果发现，有22项是由政府创制的，12项是由政府和支持性政党共同创制的，只有16项是单独由支持性政党创制的[2](P149)。实际上，政党在制定政策时的作用并非那么重要，主要是两方面的原因。一方面，是因为政府在管理社会的过程中，掌握了更多地信息，而且决策也是瞬息万变，政党在这方面根本无法同政府进行较量。另一方面是因为政党自身的软弱。当政党的领袖进入政府，政党的上层进入内阁，支持性政党的影响力就大大降低了。“作为内阁中的政党”总是想控制“作为议会中的政党”，可以通过以前的影响力和个人魅力，也可以通过在内阁中任命忠实的追随者的方式。
其次，在人事任免方面，政党的影响力也是弱于政府的。从任命的角度来考虑，当政党领袖要组织自己的政府时，政党所要任命的不仅仅是自己政党的利益，更是更多地考虑自己的政府能否有效运转。以美国为例，根据资料统计，美国的政府组成人员主要从两类人中任命。第一类是与政党相联系的群体，这些群体成员主要在私营部门中发展自己的事业，同时也曾多次任职行政机关[7]。第二类是政党领袖早期或者长期的朋友或者支持者。这些人往往不具有党派的身份，而是因为与政党领袖的私交而取得信任。当然，美国不是典型的政党政府，就英国而言，首相也并非必须从本党来选择内阁成员，而要适当考虑反对党的意见，并让反对党的一些成员担当重要职务。而且，执政的时间越长，首相的自主权越大，政党的影响力就越小。在免去相关人员的职务方面，政党领袖主要不是从他是否是本党成员的角度出发，而更多地考虑是否利于自己执政的稳定性和政策的有效执行。因此，“在职务任命领域，政党——政府关系的变化主要表现为政府拥有更大的影响力”[2](P176)。
再次，相对于制定政策和人事任免而言，政党政府在政治交易方面最难以界定和讨论，因为政治交易往往被隐藏或者掩饰。以前的学者往往认为，政治交易在形式上主要是由政府分配的，但是在实质上是由政党来掌握的。然而，政府的行动者并非被政党牢牢掌握，他们自己也有制度性的目标。政治交易可以用来取悦政党，而实行政党分赃，但是它也可以用来奖励那些为政府有效运作做出贡献的公务员和其他政治或行政方面的合作者。现实数据表明，随着各国的政党意识形态越来越中间化，政府在政治交易方面的独立作用也就越来越大，政府的政治交易越来越脱离党派的趋势。意大利就是典型的例子，在上个世纪80年代，政府领导人在部长任命方面的影响力在一定程度上有所增长，在任命议会内外政党领袖的方面也是如此，这一点在90年代更加明显。再比如德国，政府总理在职务任命方面的影响力在逐渐增长，在赫尔穆特·科尔（Helmut Kohl）当政时如此，在格哈德·施罗德（Gerhard Schroeder）统治下也是如此。
当然，由于各国政治制度、政党制度的不同，笼统地说现在西方国家是“政府政党”未免不妥，但是盖棺定论为“政党政府”也同样不符合实际。当今的英国、法国和西班牙的情况能够概括为政党依赖于政府，而在比利时、奥地利和1992年以前的意大利则可概括为政党在政府中居于优势地位，荷兰和斯堪的纳维亚半岛国家可以概括为政府与执政党在相互依赖、动态均衡。但是可以肯定的是：没有哪个国家的政党完全控制地位，而政府是完全出于依赖地位。政府总是拥有一定的自主权，并且总是对政党施加一定的影响。
这里的一个重要的原因是，西方政党在很大程度上是为了执掌政权而组织起来的。当政党的领袖进入政府时，政党的领导层会与政府出现一种融合的趋势，但是政党不会消失，而是“被去掉了首脑”，被政府以及政府的声望所控制，这是的政党领袖很大程度上是作为政府的代表，而非作为政党的代表而存在。比如在法国，几乎很少有人把政党当作一项事业来经营，而是想以此作为跳板来进入政府。比如，曾任社会党书记的诺斯潘，在1988年为了出任政府部长而甘愿辞去社会党总书记的职务。由此也可以看出，政党绝非能够完全控制政府的权力中心，这也就导致了政党在于政府的博弈中处于一个原初的不利地位。
三、政党政府的出现是集权原则的复归？——政党政府的规范性难题
权力的分立与制衡原则是西方国家民主政治的核心原则之一。但是，在传统理论看来，由于政党政府的出现，使得政党能够同时对行政机构和立法机构施加影响，而且（至少在有的时候）还能影响到司法机构。在这种情况下，依据三权分立的原则所设立的互相制约的三种权力就合并在一起。这样就出现了弗罗涅尔所说的“集权原则的复归”。
当然，这种权力的统一从一定意义上看是必要的。例如：政治学家古德诺就从政党协调立法、司法和行政之间的关系的角度来说明政党的重要性。他指出，由于三权的分离，使得权力之间缺乏协调和统一控制，而协调各个中央权力在客观上又是必要的。政党作为一种超越三权之上的机构出现，就解决了这个矛盾。“过去，由于宪法为行政首脑和行政官员规定了独立地位，一直不可能在正式政府制度内部发展政治对行政的必要控制。这种控制因而就在政党制度内部发展起来了。”〔8〕因此，在有些学者看来，政党的“贯穿权力分立，实现政行合一”的作用是伟大而且必要的。
但是，这里的另外一个方面是，这种方式会不会带来一种新的集权或者所谓的“政党统治”（partitocracies）?以前的民主理论家和政党理论家主要关心如何却确定人民的权利，但很少关心如何实现这些权利，所以对于政党政府的运作所带来的规范性难题没有给与足够的重视[9]。
(一)“特殊利益”挑战“普遍利益”？
政党政府虽然在一定程度上是“伟大而且必要的”，但是它给我们带来了理论和实践上的困惑。根据一般的政治学原理，现代政府以提供公共服务为目的，谋求公众利益是其职责所在。而政党自身是一定的利益集团的代表，需要为特定的利益作代表。因此，在这里的规范性难题就是政党的“特殊利益”与国家的“普遍利益”之间的矛盾，也就是“政党的目标是确保代表性和多数统治，而政府的目标是为国家的‘普遍利益’提供领导，这两种目标可能无法互相调和。”[2](P9)其实，早在政党刚刚出现的时期，就有一些反政党论者从这方面进行批评，“公共利益被两个在人数上几乎势均力敌的政党所操纵，这种局面是极端危险的。事物不应分裂成相互冲突的几部分，而是要团结一致，这才是真理。”〔10〕
有些西方学者对于这个前提进行反对，认为这个命题是个伪命题。有人认为，因为政府也是少数人的政府，不存在一个特殊利益挑战普遍利益的问题。有些学者则认为，政党也是全体利益的代表，因此政党政府也代表的是全体人民的利益。[11]当然这里涉及到政党的本质和政府的本质这样深刻的命题，但是可以肯定的是，上述两种命题在西方主流学者看来已经不具有理论的说服力了。
而有些学者并不否定这一问题的存在。有些学者虽然承认政府代表普遍利益，政党代表特殊利益，但是认为当涉及的公共利益时，政党必须将政党的利益放在一边[12]。这显然是学者的一厢情愿，在理论无法自圆，实践上也无法印证。也有的学者提出一种严格的“授权”（mandate）观念，认为获胜的政党有权实施其政治纲领，这是因为它们获得了选民的授权[13]。这里的暗含意蕴是，虽然说政党在一定时期获得了大多数选民的支持而使“特殊利益”超越“普遍利益”之上，但是选民可以从下次的选举中进行再次“授权”，而从长远看，不同集团的利益都是能够得到代表的。这种解决思路仍旧存在很大的缺陷，首先，“众所周知，大多数选民在决定如何投票前并没有仔细思考过政党的纲领，当每位政府成员以‘公共利益’名义做出决策时，都会面临一些问题，假设采用严格的“授权”概念的话，它将无法对这些问题提供满意的答案”[2](P9-10)。其次，这个严格的“授权”观念并没有得到经验的证实，实际上，政党政府在上台后，几乎没有一个严格按照原来的纲领来施行政策的。
（二）概括性授权（out-line mandate）：一种解决方案
上述两种思路显然不能解决这个问题，布隆代尔等人提出了“概括性授权”的理论模式。他们认为，在现实的政治实践中，其实政党与政府的关系并非简单地是一种“委托人”和“代理人”的关系，而是一种政府和政党、政党领袖和政党组织互相博弈的结果。
“概括性授权”是相对于“指令性授权”和“个人授权”(此处插入页下注4)的一种中间状态。“它赋予当选者在议会中（如果当选者组建了政府则在行政机构中）广泛的意义上推行纲领中所制定的政策的权利，但也给政府留下一定的回旋余地。因此政党纲领和个人各自所起的作用根据不同的情况会有所不同。”[2](P23)也就是说，虽然党纲中的主张是政党政府特有的，但是政党政府的政策并不是只由党纲来决定的。如果我们的考虑仅仅局限于党纲，那么就会犯“委托”——“代理”模式的错误。纲领是由政党领袖在选举中提出的，也是由政党领袖来贯彻实施的，个人在实践纲领时有一定的回旋余地，有时还可以修改这些纲领。进一步而言，正是由于政党具有“作为议会机构的政党”、“作为成员组织的政党”、“政府中的政党”、“选民中的政党”等多种面目，各个面目之间的博弈也就决定了，政党政府自身就孕育着“自制”的因素。
可以说，布隆代尔的解释基本上接近了现实的真实，也较好地解释了上述的悖论。政党自身并非一个不可切割的整体，由于它是围绕政府形成的，那么执政后，政府内的政党和政府外的政党之间的博弈使得西方国家在“特殊利益”与“普遍利益”之间达到了一种均衡。
（三）政党政府的权力限度：自制与他制
如果说内阁中的政党与议会中的政党、政党领袖与政党组织、“代表”与“领导”之间的博弈是作为政党内部的一种“自制”的话，那么“反对党的监督”就是一种“他制”了。执政党要尊重反对党的全利，这是民主政治的一种公平游戏。“一个政党通过保护自己的反对者也就保护了自己：如果它自己在此后的任何一届立法机构中成了反对党，它也会获得同样的权利。”[2](P27)对于政党政府的权力进行限制需要从几个方面着手。首先，国家政治制度的设计中必须有反对党自由表达自己观点的途径。英国国会的一贯职能之一就是为反对党提供发表意见的舞台，而事实上在英国下院中反对党领袖的地位也非常突出。其次，需要公民的言论自由以及大众舆论的监督，现在大众传媒对于政府的监督起着越来越重要的作用。最后，要有公正的选举制度。通过操纵选举规则来获得胜利是违反民主政治的规则的，同时也要有保证新的政党进入政治制度的渠道和方式，对于利益集团、新社会运动的利益表达渠道也应该更加畅通。
四、结语：走向更为复杂的政党与政府关系研究
由于政党政府存在着分析性、经验性、规范性三个难题，因此对它进行研究就是一个“艰难的理论冒险”。而且，由于世界上不同国家的国情和历史阶段的不同，政党政府的涵义、形态也是千差万别。但是，不容否认的是，我们必须走向一种更为复杂、深入的政党与政府关系的研究。从经验上来看，必须对于政党与政府之间的现实博弈进行更为精细的描述；从理论上来看，我们也必须更为深入地重新思考政党与政府、政党与民主、政党与权力分立这样的宏观问题。艾伯特·赫希曼（Albert Hirschman）在《欲望与利益》中说，“人们能够祈求与历史的，尤其是思想史的，很可能是：不是消除争议，而是提高争论的水平。”〔14〕诚哉斯言，政党与政府引发的种种问题往往就是周而复始地循环上升。
页下注：
1.例如，德语中的“Parteienstaat”其确切含义是“政党国家”，但是往往被翻译为英文时为“政党政府”。
2.有的学者尤其是德国学者认为，公民社会是被用来指代其他的自发团体而不包括政党，公民社会是反政党的。
3.政治交易包括给与政党成员或者给与政党支持的集团、人员赐予头衔、工作、合同、采购、补贴等。
4.“指令性授权”（imperative mandate），是指选民按照“指令”一词的严格意义来选择代表，而“个人授权”（personal mandate）是指将代表的自由裁量权尽可能扩大。
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注：本文写成于2006年初，曾发表于《中共天津市委党校学报》2007年第2期，人大复印资料《政治学》2007年第10期全文转载。
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